Минэкономразвития "разрежет" Россию на макрорегионы

Министерство экономического развития РФ занялось вопросами пространственного развития России: в ведомстве разработали проект соответствующей концепции (документ есть в распоряжении Лайфа). Минэкономразвития предлагает, в частности, структурировать регионы, исходя из их экономической специализации и наличия социально-экономических проблем, подразумевающих дополнительные дотации.

Разработка концепции Стратегии пространственного развития (СПР) России производится в целях реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития РФ и Стратегии национальной безопасности РФ, прописанных в ФЗ "О стратегическом планировании в РФ". Под пространственным развитием авторы концепции подразумевают прогрессивные изменения в территориальной организации страны, которые являются результатом деятельности государства по совершенствованию организации расселения жителей и размещения на территории объектов инфраструктуры.

В случае одобрения разработанного ведомством документа первые изменения в структуру регионов вступят в силу уже в 2020 году. Лайф разбирался, что может измениться в экономике российских субъектов в ближайшие десятилетия.

Разделяй и властвуй

Авторы концепции для эффективного развития субъектов Федерации предлагают структурировать регионы, исходя из двух типологий: структурно-отраслевой и проблемно-ориентированной. В первом случае республики, края и области будут делить по их экономической специализации. Во втором случае структура регионов будет зависеть от наличия социально-экономических проблем, для решения которых предполагается оказание целевой федеральной финансовой поддержки. 

В рамках первой – структурно-отраслевой – типологии в документе выделяется пять групп.

Постиндустриальные регионы

— специализируются на высокотехнологичных производствах и рыночных и образовательных услугах.

Индустриально-диверсифицированные субъекты

— занимаются производством продукции обрабатывающей отрасли промышленности.

Аграрно-индустриальные и аграрно-полисервисные регионы

— в основном заняты в аграрно-промышленном комплексе. Между ними есть разница: в субъектах первого типа присутствуют отдельные отрасли обрабатывающей промышленности, второй тип оказывает рыночные услуги.

Пятая группа регионов, выделяемых в концепции Минэкономразвития, специализируется на добыче и переработке полезных ископаемых и носит название энергоресурсной. 

Профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора ИГСУ РАНХиГС Людмила Пронина распределила ряд российских регионов согласно структурно-отраслевой типологии Минэкономразвития.

— К постиндустриальным можно отнести Москву и область, Санкт-Петербург и Ленинградскую область, а также восемь регионов с оборонной промышленностью, например Нижегородская область. Индустриально-диверсифицированные — это регионы с изменениями, улучшениями. Сюда можно отнести регионы Дальневосточного федерального округа, Ростовскую область, Красноярский край. Многие субъекты можно отнести сразу к нескольким группам: вот Ростовскую область я бы отнесла и к аграрно-индустриальным. В эту же группу идут Ставропольский и Краснодарский края. К аграрно-полисервисным я бы отнесла Воронежскую и Томскую области. А энергоресурсные регионы — это Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, а также Якутия, — объяснила она.

В концепции СПР также предполагается выделение группы регионов, которым требуется дополнительная федеральная финансовая поддержка. К этой группе должны быть отнесены субъекты с системными социально-экономическими проблемами, в которых отсутствуют устойчивые тенденции к позитивному изменению. Кроме того, в них должны выполняться минимум четыре из пяти условий: низкий уровень доходов населения (менее 75% от среднего по РФ), высокий уровень безработицы (более чем в 2 раза выше среднего по РФ), низкая степень активности частных инвесторов, низкий уровень реальной бюджетной обеспеченности за счёт региональных доходов (менее 75% к РФ) и низкий общий уровень активности хозяйствующих субъектов.

Заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС Владимир Климанов отмечает, что применение классификаций и типологий в вопросах государственного управления весьма ограничено.

— Вопрос типологии всегда содержит две стороны: с одной стороны, типология создаётся для целей научного характера — построения прогнозов и предположений. С другой стороны, есть типология для целей государственного управления. В этой сфере применение типологий весьма ограничено: там гибкие признаки, плавающие границы, переходные типы и тому подобное, — говорит он.

Климанов напомнил о другом принципе деления регионов — в зависимости от получения ими дотаций.

— У нас есть типология регионов, закреплённая в 130-й статье Бюджетного кодекса, которая делит регионы по показателям дотационности. В этой связи к регионам применяются разные требования в рамках бюджетных правоотношений, — сказал эксперт. — Как будет действовать деление регионов в этот раз, говорить пока рано, всё-таки проект концепции Стратегии пространственного развития России — это только проект. Только после ряда обсуждений этого проекта мы сможем получить более полную картину того, как всё это будет работать.

Ранее Лайф уже писал о неравномерном распределении дотаций между регионами и об алгоритме распределения бюджетных средств в субъектах. 

Объединяй и распределяй

Концепция СПР также предполагает деление России на макрорегионы. Они будут включать в себя территории двух и более субъектов, для которых будут выделены отдельные направления социально-экономического развития. При делении страны на макрорегионы должен быть учтён ряд принципов: субъекты должны быть соседними, иметь возможность создания общей инфраструктуры и дополнять друг друга в вопросах развития производства.

Отмечается, что для каждого макрорегиона должен быть создан собственный субъект управления. Минэкономразвития предлагает создать орган федерального уровня: единого министерства либо специальных министерств, организованных по территориальному признаку, ряд департаментов в уже существующих ведомствах или Межведомственную комиссию по пространственному развитию.

Документ предполагает три этапа формирования макрорегионов. Первый этап — среднесрочный — должен завершиться в 2020 году. В этот период предлагается создать четыре макрорегиона: Столичный (Москва и Московская область), Дальний Восток и Байкальский регион (все субъекты в составе Дальневосточного федерального округа, Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область), Северо-Западный (все регионы Северо-Западного федерального округа) и Азово-Черноморский (Севастополь, Крым, Ростовская область, Краснодарский край и Адыгея).

— Идея не новая — она положена в ФЗ "О стратегическом планировании". Другое дело, каким образом произошла группировка, эффективно или нет, — тут нужно смотреть критерии, по которым Минэкономразвития всё это формировало, — говорит экономист Людмила Пронина. — На первый взгляд, тут всё более-менее соответствует действительности и законодательству. Вот, например, Москва и Московская область — всё уже давно реализуется, они и так фактически вместе. С Дальневосточным макрорегионом тоже всё понятно — его и так развивают. А вот южный макрорегион вызывает некоторые сомнения. Ростовская область и Краснодарский край — это регионы с хорошим налоговым потенциалом, хорошо развитые. Но туда же включается Севастополь и Адыгея. Севастополь — это новый регион, там нужно проводить много различных реформ и преобразований, туда ушло много бюджетных трансфертов, но сам он пока не развивается. Адыгея — это глубокодотационный регион, там низкая бюджетная обеспеченность, низкий бюджетный потенциал. Поэтому получается, что в этом макрорегионе одни субъекты будут жить за счёт других. Остальные деления уже сложились, их определили просто по факту.

В более долгосрочной перспективе (до 2030 года) планируется сформировать ещё пять макрорегионов: Волжский (Нижегородская, Ульяновская, Самарская, Саратовская, Волгоградская области, Татарстан и Чувашия), Уральский (Пермский край, Свердловская, Челябинская и Оренбургская области, Башкирия и Удмуртия), Западно-Сибирский (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и Тюменская область), Южно-Сибирский (Томская, Новосибирская и Кемеровская области, Алтайский край и Республика Алтай) и Восточно(Центрально)-Сибирский (Красноярский край, Хакасия и Тува).

Остальные российские субъекты будут объединены в макрорегионы в ещё более долгосрочном периоде — к 2040—2050 годам. В концепции отмечается, что формирование макрорегионов будет способствовать "увеличению числа центров роста", повысит конкурентоспособность России и обеспечит её многополярное развитие.

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский высказывает опасение, что концепция в конечном итоге может оказаться "мёртвой".

— Может оказаться так, что эта концепция будет просто мёртвым документом, правильным и корректным с точки зрения деления России на социально-экономические районы. А вот впишется ли она в реализацию федеральных программ по распределению бюджетных средств, это не вполне очевидно, — говорит эксперт. — Это далеко не первый опыт: например, разрабатывалась Стратегия экономического развития федеральных округов, которая ничем не завершилась, поскольку она либо была не доработана, либо не работала при принятии решений федеральными властями. О ней, по большому счёту, уже успели забыть. С другой стороны, сейчас это всего лишь концепция, а не руководство к действию. Где-то на неё будут обращать внимание, а где-то нет. Риск, что она станет сугубо формальным мёртвым документом, очень большой, поскольку это уже произошло с другими аналогичными документами. Разница в том, что статус этого документа, судя по всему, будет выше, поэтому совсем не обращать внимания на него нельзя, но при принятии решений многим она будет просто неудобна и её не будут учитывать.